El MERCOSUR y sus asimetrías: un enfoque desde los países menores

El MERCOSUR y sus asimetrías: un enfoque desde
los países menores
[1]

 

Lorena Granja

Doutoranda em Ciencia Política

IESP – UERJ

lorenagranja@gmail.com

 

El
propósito de realizar este trabajo nace de la percepción de que, a pesar del
gran acervo existente de trabajos académicos sobre el Mercosur, falta generar
investigaciones que contribuyan de manera explícita al estudio de las
asimetrías desde la óptica de los países menores del bloque. En este sentido,
hay un espacio sin analizar del Mercosur, que pretendemos contribuir a
estudiar. Si bien el presente trabajo es un primer acercamiento al estudio de
los países menores y sus estrategias de negociación, en el transcurso del
mismo, esperamos se generen resultados importantes para los tomadores de
decisión sobre las posibles acciones a seguir por parte de ambos países.

En este
sentido, nos propusimos como objetivo general saber cuál es el papel que juegan
Paraguay y Uruguay tanto a la hora de decidir el tratamiento de las asimetrías,
como en la posterior ejecución de las decisiones tomadas para su tratamiento.
Para ello, partimos de los siguientes supuestos/hipótesis:

  1. Las
    medidas adoptadas por el Mercosur para el tratamiento y/o reducción de las
    asimetrías son de especial interés de Paraguay y Uruguay (ya que son los
    principales beneficiados de las
    medidas y los que sufren más fuertemente los efectos derivados de un proceso de
    integración asimétrico).
  2. Estos dos
    países no tienen una política exterior convergente
    que adapte los intereses de ambos en una agenda de negociación común. Por
    política convergente se entiende una
    estrategia común (coincidente) a la
    hora de negociar dentro del bloque regional que les permita orientar tal
    negociación a la consecución de sus intereses comunes.
  3. Las
    relaciones de ambos países con el resto del bloque tienden a ser bilaterales.
    Esto es, que tanto Paraguay como Uruguay mantienen una lógica de
    relacionamiento bilateral con respecto a sus socios, Argentina y Brasil (contrariamente
    a lo que se intentó plasmar en el Tratado de Asunción).

La pregunta de investigación a la
que se pretendía dar respuesta en el transcurso del trabajo era ¿por qué ambos
países no tienen una lógica de cooperación en las negociaciones intra-bloque?
Para tal fin, se propuso la consecución de los siguientes objetivos
específicos:

  1. Descripción de las asimetrías estructurales y de
    política que se identificasen en el Mercosur.
  2. Análisis del tipo de relaciones que tienen lugar
    dentro del Mercosur, considerando, la bilateralidad generada a partir de la
    condición asimétrica.
  3. Identificar y definir cuáles son los elementos
    responsables por la falta de cooperación entre Paraguay y Uruguay.

Asimismo, la estrategia de
análisis adoptada fue la de focalizarnos en algunas coyunturas críticas, las razones para la elección de tales
coyunturas tienen que ver tanto con la importancia de las resoluciones
adoptadas en dicho contexto, como por la forma en que se comportaron los países
objetos de estudio. Cabe destacar, además, que no había una pretensión de
exhaustividad, a pesar de haber considerado todo el universo de decisiones,
directrices y resoluciones hechas por el Consejo Mercado Común (CMC), Grupo
Mercado Común (GMC) y Comisión de Comercio (CCM) respectivamente. Así, el
análisis se focalizó en:

  • El proceso de creación del Mercosur, especialmente
    el momento en que ambos países deciden insertarse en el bloque y,
    posteriormente, la coyuntura en que se decidió dar un trato diferenciado a
    Paraguay y Uruguay (en término de plazos), para adoptar las medidas tendientes
    a la creación de un área de libre comercio y posterior unión aduanera.
  • El proceso de discusión sobre la eliminación del
    doble cobro del Arancel Externo Común (AEC).
  • La instauración y el funcionamiento posterior del
    Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM).
  • La eventualidad de la firma de un Tratado de Libre
    Comercio (TLC) con Estados Unidos por parte de Uruguay en el año 2006.

El trabajo
se estructuró, entonces, en tres capítulos. En el primero, se exponían las
asimetrías estructurales y políticas evidenciadas en el bloque; además, se
hacía un recorrido por los principales abordajes académicos al respecto. Por
otro lado, se intentaba delinear cómo ha sido el tratamiento de las asimetrías
en el Mercosur. El segundo capítulo, se focalizaba en el análisis de la
normativa del Mercosur para poder identificar las relaciones existentes entre
los países menores con sus pares, en el funcionamiento interno del Mercosur y
ante cada una de las coyunturas críticas escogidas. En el tercer capítulo, se
analizaban separadamente cada una de las coyunturas críticas escogidas,
intentando identificar las posibles modalidades de acción de cada país. Además,
se retomaban algunos análisis teóricos relevantes para el estudio tanto de las
asimetrías, como de la conducta de los países ante ellas y se cotejaban con el
análisis empírico para poder explicar por qué ambos países no tienen una
conducta política estratégica concertada.

El tercer supuesto, nos brindó el punto de partida
para comenzar a responder nuestra pregunta: el hecho de que la lógica de
relacionamiento de los países menores con los demás socios, principalmente con
Brasil, se diera de forma bilateral y con diferencias de percepción sobre la
calidad de tal relación entre los países, fue fundamental para comenzar a
entender las relaciones mercosureñas.[2]

Mediante la descripción de las
asimetrías estructurales y de política comenzamos a entender cómo eran dichas
relaciones asimétricas bilaterales. El principal desafío para la integración
regional es el hecho de que los países miembros no solamente son completamente
asimétricos estructuralmente, diferencias de tamaño del país, población, PBI y
estructura productiva; sino también, que tienen distintas capacidades institucionales
de generar políticas públicas que apunten a la apropiación de los beneficios
derivados de la integración (programas de promoción de inversiones, incentivos
a la competitividad productiva, etc.). Ambas cuestiones generan problemas
graves en la profundización de la integración regional; ya que las primeras
derivan en divergencias de políticas productivas entre los países, mientras que
las segundas en dificultades para la aplicación de las políticas comunes del
bloque. El impacto que tales asimetrías tienen sobre el proceso de integración
regional es más relevante de lo que inicialmente se esperaba.

La evolución que ha tenido el
asunto de las asimetrías a nivel del bloque regional ha sido interesante, a
partir del 2003 ha habido un giro en la atención política que se le ha brindado
al tema. Actualmente, el tratamiento de las asimetrías ya es parte de la agenda
del Mercosur, aunque deben aunarse los esfuerzos para hacer un diagnóstico del
efectivo funcionamiento de las políticas comunes aplicadas para paliarlas. De
esta manera, el Mercosur logró un desdoblamiento de su postura inicial, para
redundar en un mayor compromiso político en la integración efectiva.

El análisis de la normativa del
Mercosur nos fue necesario para, en primer lugar, identificar el tratamiento
que se les ha dado a las asimetrías a lo largo de todo el proceso de
integración regional. Dicho análisis, nos puso de manifiesto le inexistencia de
una estrategia común por parte de los países menores ante las dificultades
creadas a partir de las asimetrías. De hecho, la mayor parte de las
reivindicaciones por parte de Paraguay y Uruguay se han dado de forma aislada
e, increíblemente, ha sido Brasil el que ha llevado la iniciativa en buena
parte de las propuestas de coordinación de políticas.

El análisis de las cuatro
coyunturas críticas escogidas nos fue de utilidad para ver cómo se dieron tales
relaciones asimétricas ante problemáticas específicas. El exceso de atención
por parte de los países menores hacia los mayores se evidenció desde el inicio
del Mercosur cuando, ante la eventual integración de sus vecinos, Paraguay y
Uruguay reaccionaron para que se los incluyera en el bloque regional.

Por otra parte, las dificultades
de las relaciones asimétricas también se vieron evidenciadas en la discusión
interna sobre la eliminación del doble cobro del AEC. Dicha problemática ha
retrasado la instauración de una efectiva Unión Aduanera y, posterior, Mercado
Común. Esta coyuntura también puso de manifiesto la descoordinación política
existente entre ambos países menores ante la consecución de un interés común.
Los constreñimientos políticos domésticos son una de las causas que explican
dicha falta de coordinación entre estos países.

Además, la discusión sobre la
puesta en marcha del FOCEM dejó en evidencia, una vez más, que los países
menores no han sido capaces de aunar esfuerzos para la consecución de intereses
comunes. Una de las explicaciones a este tipo de comportamiento la encontramos
en la teoría desenvuelta por Olson (1999 [1965])
sobre la lógica de la acción colectiva.
Siendo Brasil el principal proveedor de fondos para el FOCEM, los países
menores no encuentran incentivos a cooperar en las negociaciones y
capitalización del Fondo, una vez que éste ha sido implementado y a pesar de no
ser suficiente para la superación de las asimetrías. El costo para de Paraguay y Uruguay de buscar líneas de acción comunes
para la superación de las asimetrías, excede el de iniciar tales negociaciones
por separado. Así, ha sido Paraguay el principal demandante para la aplicación
de una política tendiente a la convergencia estructural. Mientras que, Uruguay
ha dejado relegada tal demanda de sus principales reivindicaciones, pasando a
ser su principal reclamo el de la flexibilización de las negociaciones con
terceros países.

Esto último nos sitúa en la última
coyuntura crítica analizada, la eventualidad de que Uruguay firmase un TLC con
Estados Unidos. En primer lugar, dicha coyuntura puso de manifiesto la
estrategia adoptada por el país menor para mejorar su poder de negociación
dentro del bloque y llamar la atención de sus socios mayores. En segundo lugar,
evidencia la influencia que, siguiendo a Putnam (1988),
tiene la política doméstica sobre la política exterior de los países. De hecho,
el cambio de rumbo en la estrategia de relacionamiento con Estados Unidos hecho
por el gobierno uruguayo fue consecuencia directa de la influencia que tuvo la
oposición al TLC que se manifestó por aquella época, tanto por parte del
partido de gobierno, como por la de los socios del bloque.

Finalmente, y para dar respuesta a
la pregunta de investigación, los elementos identificados para la falta de
cooperación entre Paraguay y Uruguay son: en primer lugar, el carácter
bilateral de la relación asimétrica, el hecho de que las relaciones entre todos
los países del bloque tiendan a bilateralizarse, deja de lado la posibilidad de
un entendimiento común entre los socios menores para generar políticas de
acción convergentes. En segundo lugar, la lógica de la acción colectiva evidenciada
en buena parte de las negociaciones del bloque hace que, ante la provisión de
un beneficio por parte uno de los países, los demás, se desestimulen a
continuar con las reclamaciones. Esto deja de lado el incentivo a elaborar
medidas complementarias que podrían incluir una estrategia común, partiendo de
la base de la identidad en sus intereses (la superación de las asimetrías). En
tercer lugar, las especificidades de la política doméstica y su influencia
directa sobre la política exterior, contribuyen a la falta de generación de
este tipo de estímulos para la cooperación, ya que delimitan los márgenes de
acción de los tomadores de decisión.

 

Bibliografía citada

OLSON, M.
(1999 [1965]). A lógica da ação coletiva. Os benefícios públicos e uma
teoria dos grupos sociais.
São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo.

PUTNAM, R.
(1988). Diplomacy and Domestic politics: the logic of two-level
games. International Organization , 42 (3), 427-460.

WOMACK,
B. (2003). Asymmetry and Systemic Misperception: China, Vietnam and Cambodia
during the 1970′s. The Journal of Strategic Studies , 26 (2),
92-119.

WOMACK,
B. (2006). China and Vietnam. The Politics of Asymmetry. Nueva York:
Cambridge University Press.

WOMACK, B. (2007). Teoría
de la Asimetría y Poderes Regionales: los casos de India, Brasil y Sudáfrica.
En J. (. TOKATLIAN, India, Brasil y Sudáfrica. El impacto de las nuevas
potencias regionales.
(págs. 15-34). Buenos Aires: Libros del Zorzal.


[1] El presente informe es fruto del
trabajo realizado para la Disertación, requisito parcial a la obtención del
título de Maestría en Ciencia Política, Instituto de Estudos Sociais e
Políticos de la Universidad Estadual de Rio de Janeiro (IESP-UERJ), defendido
en enero de 2011.

[2] El abordaje hecho por B. Womack (Teoría de la Asimetría y Poderes Regionales: los
casos de India, Brasil y Sudáfrica., 2007; China and Vietnam. The Politics of
Asymmetry, 2006; Asymmetry and Systemic Misperception: China, Vietnam and
Cambodia during the 1970′s, 2003) sobre la condición de bilateralidad de
las relaciones asimétricas, nos fue de suma utilidad para entender cómo las
diferencias de percepción en dichas relaciones, que hacen al país menor tener
una sobre-atención hacia el mayor, generan un tipo de relación bilateral
específica. Las asimetrías se dan no ya estructural ni políticamente, sino
también en la forma en la que cada país percibe la relación con el otro. Estas
asimetrías generan un exceso de atención por parte del país menor a su relación
bilateral con el mayor y, especialmente, a la estrategia internacional de dicho
país en su conjunto. Dicha desigualdad en la atención que ambos países tienen
con relación al otro, genera errores de percepción. Éstos, a su vez, se
transforman en una característica estructural del tipo de relación bilateral
asimétrica; y generan una complementariedad negativa en tales relaciones.

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